“靴子”终于落下，解读日本版“紧急状态”

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近一个月的反复斟酌后，受疫情催迫，日本紧急状态的 " 靴子 " 终于落下。
4 月 7 日，日本首相安倍晋三宣布，为应对持续蔓延的新冠肺炎疫情，东京都、大阪府等 7 个都府县将实施紧急状态，期限一个月。
分析人士指出，就重大公共卫生事件宣布紧急状态，在日本战后尚属首次，表明安倍政府应对疫情进入一个新阶段，提升到国家战略安排的高度。但是，日本版紧急状态不同于美欧版，不会实施严厉的 " 封城 " 措施，也不具有强制力。与此同时，紧急状态也是一把 " 双刃剑 "，一边将有助 " 战疫 "，一边也会反噬经济。
不同于美欧版 " 紧急状态 "
依据 3 月通过的《新型流感对策特别措施法》（特措法）修正案，安倍政府 7 日发表紧急事态宣言。
分析人士表示，日本战后似乎从未宣布过紧急状态，即使在 2011 年 "3 · 11" 东日本大地震时也没有；自 2013 年颁布《特措法》以来，也从未就重大公共卫生事件采取过如此大范围的紧急状态措施，" 这是破天荒的一次。"上海国际问题研究院咨询委员会副主任吴寄南说。
那么，部分区域进入紧急状态意味着什么？
上海对外经贸大学日本经济研究中心主任、全国日本经济学会副会长陈子雷指出，紧急状态类似临战体制，是国家战略安排的一部分。
据日本放送协会（NHK）报道，宣布紧急状态将允许指定地区的行政长官可以采取各种措施来阻止新冠病毒传播。包括要求民众待在家里、减少非必要的出行；要求学校停课；推迟或取消大型活动；关闭养老院、托儿所以及一些护理机构；关闭电影院、音乐厅、体育馆等大型公共场所。
此外，政府还可以临时征用私人土地和建筑物用作医疗设施；要求医药品、食品等企业提供物资，要求企业运输紧急物资；稳定生活相关物资的价格；如果研发出相关疫苗，应将该疫苗纳入公费预防接种项目等。
吴寄南表示，相比安倍政府此前要求全国所有学校停课、取消或延期举办大型体育和文化活动，宣布紧急状态说明日本防控疫情进入一个新阶段。一是扩大了地方政府的权力，可采取更多的防疫措施。二是从此前局部的建议性措施转向带有一定强制性的规定。
还有分析指出，之前的措施并未获得法律支持，直至通过《特措法》修正案并宣布紧急状态后，政府行动才具有法律基础。
但需要注意的是，日本版紧急状态不同于美国或部分欧洲国家的紧急状态。
安倍强调，日本不会像其他一些国家那样实施 " 封城 "（lockdown）。公共交通工具会照常运行，超市也继续营业。同时，向民众提出的尽量居家、减少不必要的出行等要求也不具有强制力，安倍请求国民配合。
据日本共同社报道，法国、美国部分州等国家与地区可以强制封锁并且违者必罚，但日本政府几乎没有法律权力（legal power）来实施严格的 " 封城 "，对违反规定的行为也无任何惩罚措施。日经新闻指出，安倍政府依赖于民众的自律，而不是法律强制。
在这种情况下，一些日媒怀疑紧急状态措施能取得多大效果。曾任同志社大学法学教授的川本哲郎（Tetsuro Kawamoto）却表示，大多数日本民众应该会遵守规定。
" 并非日本政府没有法律权力采取强制措施，而是尽量避免执行一些限制私权的过激行动。" 陈子雷说，因为日本有过历史教训，包括推行军国主义，以及二战期间的一些强制措施。如果强制执行，唯恐勾起历史记忆，激起警民矛盾，引发国民反感和猜疑，对政府也会形成政治压力。
此外，还有分析称，不封城、不强行限制民众行动也是为了保护已受疫情打击的经济，正如安倍所说 " 尽可能维持经济社会活动 "。
为何现在使出 " 最后一招 "？
自安倍政府上月为宣布紧急状态做好一系列铺垫后，外界就密切关注日本何时宣布进入紧急状态。但是，安倍政府的态度始终谨慎，张弓搭箭，却迟迟不发。
3 月 13 日，日本国会参议院通过《特措法》修正案，暂时把新冠肺炎纳入该法适用对象，有效期 2 年。这为首相宣布国家进入紧急状态扫清法律障碍。
根据修正案，如果符合两个条件，一是新冠肺炎疫情在全国迅速蔓延，威胁到民众健康和安全，二是对国民生活和经济产生重大影响，首相有权宣布紧急事态宣言。
不过，修正案通过后，安倍并未急于宣布。
3 月 26 日，安倍政府又依据《特措法》修正案，设立疫情对策本部。日媒猜测，此举是宣布进入国家紧急状态的前奏，因为设立疫情对策本部是宣布紧急状态的前提。但是之后仍未见动静，安倍政府依然表示暂不考虑宣布。
经济担当大臣西村康稔说，宣布进入紧急状态是应对疫情的 " 最后一招 "，不到最后时刻不会轻易作出这一决定。
从小心谨慎到决定出手，安倍政府对于发布紧急状态经历了怎样的 " 心路转折 "？
对此，吴寄南认为，安倍政府之前迟疑不决主要有三个原因，一是担心影响东京奥运会的举办。如今奥运会已确定延期，无后顾之忧；二是担心过早宣布将引发经济、社会的混乱，对民众生活产生严重影响，必须慎之又慎；三是对于是否宣布紧急状态，政府内部意见不一。因为就修正案提出的两个条件是否已满足无法达成一致。
现在决定使出 " 最后一招 " 则与几个现实因素有关。
首先，国内外疫情均在升级。美欧确诊人数呈井喷式增长，对日本形成心理压力；日本国内疫情相比上月也在明显趋紧。
数据显示，通过《特措法》修正案时，日本国内确诊人数仅三位数；设立疫情对策本部时刚过 1300。本月以来，疫情明显迅速蔓延。从 3 月 31 日感染人数突破 2000 到 4 月 3 日迈过 3000 关口，仅用了 3 天。东京、大阪新增病例最近又连续多日出现三位数增长。路透社称，安倍政府已处在判断是否发布紧急事态宣言的边缘。
其次，国内舆论压力持续增加。在野党放话要追究安倍应对迟缓、不及时宣布紧急状态的责任；一些医学专家呼吁安倍政府宣布紧急状态，以此缓解医疗系统超负荷压力。东京、大阪也已提前发布紧急状态应对方针，被解读为明确表达希望中央政府宣布紧急状态。
此外，日媒分析称，宣布紧急状态旨在强化防疫力度，避免感染者爆发式激增后医疗体系出现崩溃。目前，日本一些地区的医疗系统已经吃紧，病床接近满员状态。以东京为例，现有大约 750 张病床用于收治新冠病毒感染者，但住院患者在 4 月 3 日就已超过 700 人。东京都知事小池百合子 5 日称，截至 5 日已确保约 1000 张病床，但是感染人数仍在与日俱增。进入紧急状态后，当地政府可以征用私人土地和建筑物用作医疗设施，比如将体育馆改建为 " 方舱 " 医院，为医疗机构减负。
" 副作用 "：或重创日本经济
尽管宣布紧急状态有助减缓疫情蔓延，避免医疗体系崩溃，但是其潜在的 " 副作用 " 也让人头疼。经济学家警告，宣布进入紧急状态将重创日本经济。
日本《每日新闻》称，在东京、大阪这些人口最密集、经济最发达的地区宣布紧急状态，限制非必要出行以及部分商业活动，将对消费支出和制造业活动造成沉重打击。其中，东京每年的经济产量占日本 GDP 的 20%。随着旅游、餐饮、零售等行业的停摆，东京地区的经济将变得虚弱不堪。巴克莱证券日本公司预计，全国生产下滑再加上东京经济走衰，日本第二季度将出现更严重的经济萎缩，萎缩幅度或将超过目前预计的 2.7%。
陈子雷表示，紧急状态不仅拖累消费和生产，还会损害就业，失业人数将急剧上升。
安倍政府显然意识到疫情叠加紧急状态对经济、民生的 " 杀伤力 "，故又打出重磅配套措施帮助 " 托底 "。
本周一，安倍宣布了一项总额高达 108 万亿日元的救助计划，规模远超 2008 年金融危机时的刺激措施。美国有线电视新闻网（CNN）称，这一数额非常惊人，相当于日本 GDP 的 20%。这项救助计划包括向因疫情失去收入的家庭和中小企业发放逾 6 万亿日元的现金，企业还可获得无息贷款、减税，以及推迟缴税。
这是安倍政府推出的第三轮紧急救助计划。首轮 153 亿日元的财政支持措施于 2 月 13 日出台，用于支援口罩增产以及加强边境检测等。3 月 10 日又推出总额 4308 亿日元的第二轮紧急应对措施，向企业提供现金补贴。
陈子雷认为，安倍政府采取如此超大规模的紧急经济援助可谓罕见，说明疫情对经济影响日趋恶化，以致不得不采取激进措施来救急。但是，即使安倍使出浑身解数救经济，日本经济前景还是一片黯淡。目前，日本要实现增长可谓内外动力皆失。" 日本是外向型经济，依靠外需拉动，现在欧美疫情严峻，处处闭关封城，全球经济和贸易大环境变得很糟糕；日本又无法靠内需支持，因为少子老龄化已致内需不足。" 陈子雷说，疫情冲击再加上紧急状态，日本或将面临战后最严峻的经济危机，甚至超过 "3 · 11" 大地震对经济的影响。
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栏目主编：杨立群 本文作者：廖勤 文字编辑：杨立群 题图来源：新华社 图片编辑：朱瓅